来源：赛柏蓝  作者：观沧海

 

两票制国家版本今日正式公布！

 

按照国家卫计委官网1月6日晚间公开的信息，今日，备受社会关注的《在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》（下称“两票制“）将正式对外公布。

 

今天，在政策刊发前夜，赛柏蓝为您分析整理关于官方版本与民间解读“两票制”的七大核心问题，以飨读者。

 

▍核心问题一：“两票制”要干什么？

 

根据网传信息，最终官方版本中将两票制定位于“规范药品流通秩序、压缩流通环节、降低虚高药价”，以及“净化流通环境、打击‘过票洗钱’、强化医药市场监管”。

 

近年来，全社会对于医疗负担的呼声越来越高，最终的问题汇集成公众最熟悉的六个字“看病难”、“看病贵”。

 

而另一边，多年来，我国药品流通领域“多小散乱差”的状况没有得到根本改观，药品流通链条长、流通秩序混乱、挂靠经营、过票洗钱、买空卖空、带金销售，推高了药品价格。

 

在此背景下，通过 “两票制”的财务手段治理医药流通行业的顽疾，成为民间和监管层共同的共同入口和选择。

 

▍核心问题二：“两票”怎么定？

 

赛柏蓝获悉，国家版本最终对“票”的认定是，“药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。”

 

其中，药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司、境外药品国内总代理可视同生产企业，但全国仅限1家商业公司、1家国内总代理，且加价须控制在一定范围内。

 

特别值得企业注意的是，药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票，且加价须控制在一定范围内，具体加价率由各省（区、市）规定。鼓励公立医疗机构与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与流通企业结算配送费用。

 

▍核心问题三：“两票制”在什么范围施行？

 

按照此前国家对于两票制的多次表态，两票制将最先在公立医院和医改试点省、（区、市）推开，时间上，则应该是到2018年在全国全面推开。

 

特别值得注意的是，从文件下发的今天（1月9日）起，公立医疗机构新开展的药品采购活动就应该要按照两票制执行了。

 

 

（图片来自华招器械网，已获授权转载）

 

▍核心问题四:生产、流通企业和医疗机构应该如何执行“两票制”？

 

答：据悉，药品生产、流通企业销售药品，应当按照发票管理有关规定开具增值税专用发票或者增值税普通发票（以下统称“发票”），项目要填写齐全。所销售药品还应当按照药品经营质量管理规范（GSP）要求附符合规定的随货同行单，发票的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。

 

药品流通企业购进药品，应主动向药品生产企业索要发票，发票必须由药品生产企业开具。到货验收时，应验明发票、供货方随货同行单与实际购进药品的品种、规格、数量等，核对一致并建立购进药品验收记录，做到票、货、账相符。对发票和随货同行单不符合国家有关规定要求，或者票、货之间内容不相符的，不得验收入库。

 

药品购销中发生的发票及相关票据，应当按照有关规定保存。

 

公立医疗机构在药品验收入库时，必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用，不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具加盖其原印章的由生产企业提供的进货发票复印件，两张发票的药品流通企业名称、药品批号等相关内容互相印证，且作为公立医疗机构支付药品货款凭证，纳入财务档案管理。每个药品品种的进货发票复印件至少提供一次。鼓励有条件的地区使用电子发票，通过信息化手段验证“两票制”。

 

▍核心问题五：两票制将对医药流通产生什么影响？

 

冲击中小商业，利好大商业，两票制在流通领域必然上演“一边是海水一边是火焰”。

 

公开数据显示，目前我国共有1.3万多家药品批发证照的流通企业,年销售额超过5000万元的企业不到5%，集中度与发达国家相比差距悬殊。

 

按照政策设计，“两票制”实施后，部分企业过去通过过票商业公司完成资金费用的循环基本被断路，使长期以来过票公司得以生存的空间被压缩、过票功能瓦解，加上自今年5月在全国范围内实施“营改增”税改政策，大量靠倒票生存的商业公司在这些组合政策下，原有价值丧失，面临淘汰出局，流通企业数量将因此政策会大量减少。

 

而“两票制”国家文件中规定的药品流通集团型企业与全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票，将明确利好集团型药品流通企业；同时随着政策执行深入，大批代理型医药商业公司、中小型医药商业公司势必需要转型或寻求被兼并，将为大型医药流通企业集团进一步加快兼并重组释放机会，进一步提高药品配送集中度。

 

有流通专家对此问题进一步表示，一系列骨牌般的效应将快速产生——“两票制”将打破药品市场流通规律，某种程度上行业成本会增加；大批代理型商业淘汰；地市级配送型商业公司迎来发展机会，可以直供终端了；而大型医药商业将快速布局地市级网点抢占市场，底价代理工业企业面临挑战，高开高返或自营网络的企业面临机会，那些靠倒票生存的商业公司因为失去原有价值将被淘汰。

 

▍核心问题六：两票制将如何改变医药工业？

 

随着“两票制”运行，不同类型的医药工业将面临不同的生存环境变化，正是几家欢喜几家愁。

 

针对公立医院为主要目标市场的企业中，底价代理招商营销模式将受到最大冲击，而高开高返和自营队伍则会迎来更多的机会。

 

而这一政策将较少冲击到院外处方市场和第三终端，OTC零售市场和民营医疗也将因此迎来不错的市场调整机会。

 

但行业也将共同面对一些问题，比如财税处理难度增加，与此同时，销售成本增加，利润率降低；营销管理难度加大，如一级配送商业数量大大增加，渠道管理难度加大；混合模式并存，财务处理难度加大；第三终端配送商业选择问题突出；商业回款周期变化：短期内可能缩短，长期将成为延长趋势等，都需要企业根据自身情况及时调整适应。

 

▍核心问题七：两票制+营改增+流通整治，代理商的出路在哪里？

 

两票制、营改增、流通整治等一系列政策组合拳之下，全国性总代理商或许将逐渐消失。

 

随着运营成本加大，利润率降低，专业化学术推广代理商会越来越受宠，医院级佣金制代理商茁壮成长，而渠道控制力减弱（没有自营市场、不具备配送能力的GSP机构代理商优势荡然无存），全国性总代理商（进口代理商除外）或将逐步消失。

 

就此话题，业内资深专家向赛柏蓝表示，目前行业内不少人对国家相关部门的政策存在误解，或者理解的有些片面，一旦换位思考，站在政府相关部门的角度来看待行业，可能想法观点就会有很大不同。

 

他认为，其实监管部门不可能希望刻意打压哪个行业，他们更希望是行业的健康发展，真正为百姓带来福祉，因此，在出台这些政策的时候，肯定是希望净化行业环境、促进产业健康发展，当然不排除由于主管部门对政策效果太期待、太迫切，或是其他因素或许有某些偏激的地方，可能对企业造成“误伤”。

 

“政府的考量，很多时候业界无法理解，再就是政府在很多时候，出于诸多考虑，也不便对业界公开沟通，所以存在误解。”他表示。

 

以下为政策全文

印发关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）的通知

中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会2017-01-09

国医改办发〔2016〕4号

 

各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团医改领导小组办公室，卫生计生委（卫生局）、食品药品监督管理局、发展改革委、经信委、商务厅（局）、国家税务局、中医药管理局，福建省医保办：

 

现将《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》印发你们，请遵照执行。各地可结合实际制定实施细则，执行过程中出现的新情况和新问题，请及时向国务院医改办报告。国务院医改办将会同有关部门根据试行情况，进一步完善相关政策。

 

自本通知发布之日起，公立医疗机构新开展的药品采购活动须按照本通知规定执行。

 

国务院医改办    国家卫生计生委

食品药品监管总局  国家发展改革委

工业和信息化部    商务部

国家税务总局   国家中医药管理局

2016年12月26日

 

关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）

为贯彻落实《中共中央办公厅国务院办公厅转发<国务院深化医药卫生体制改革领导小组关于进一步推广深化医药卫生体制改革经验的若干意见>的通知（厅字〔2016〕36号）》和《国务院办公厅关于印发深化医药卫生体制改革2016年重点工作任务的通知》（国办发〔2016〕26号）精神，推动在公立医疗机构药品采购中落实“两票制”，制定本实施意见。

 

一、充分认识推行“两票制”重要意义

 

在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”是深化医药卫生体制改革、促进医药产业健康发展的重大举措，是规范药品流通秩序、压缩流通环节、降低虚高药价的重要抓手，是净化流通环境、打击“过票洗钱”、强化医药市场监督管理的有效手段，是保障城乡居民用药安全、维护人民健康的必然要求。各地区、各部门要站在维护国家和人民群众根本利益的高度，从有利于促进医药产业转型升级发展的大局出发，把思想和行动统一到中央决策上来，按照职责分工，主动作为，敢于担当，密切配合，切实推动“两票制”落地见效。

 

二、“两票制”的界定

 

“两票制”是指药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。药品生产企业或科工贸一体化的集团型企业设立的仅销售本企业（集团）药品的全资或控股商业公司（全国仅限1家商业公司）、境外药品国内总代理（全国仅限1家国内总代理）可视同生产企业。药品流通集团型企业内部向全资（控股）子公司或全资（控股）子公司之间调拨药品可不视为一票，但最多允许开一次发票。药品生产、流通企业要按照公平、合法和诚实信用原则合理确定加价水平。鼓励公立医疗机构与药品生产企业直接结算药品货款、药品生产企业与流通企业结算配送费用。

 

为应对自然灾害、重大疫情、重大突发事件和病人急（抢）救等特殊情况，紧急采购药品或国家医药储备药品，可特殊处理。

 

麻醉药品和第一类精神药品的流通经营仍按国家现行规定执行。

 

三、“两票制”实施范围

 

公立医疗机构药品采购中逐步推行“两票制”，鼓励其他医疗机构药品采购中推行“两票制”。综合医改试点省（区、市）和公立医院改革试点城市要率先推行“两票制”，鼓励其他地区执行“两票制”，争取到2018年在全国全面推开。

 

四、严格执行药品购销票据管理规定

 

药品生产、流通企业销售药品，应当按照发票管理有关规定开具增值税专用发票或者增值税普通发票（以下统称“发票”），项目要填写齐全。所销售药品还应当按照药品经营质量管理规范（药品GSP）要求附符合规定的随货同行单，发票（以及清单，下同）的购、销方名称应当与随货同行单、付款流向一致、金额一致。

 

药品流通企业购进药品，应主动向药品生产企业索要发票，发票必须由药品生产企业开具。到货验收时，应验明发票、供货方随货同行单与实际购进药品的品种、规格、数量等，核对一致并建立购进药品验收记录，做到票、货、账相符。对发票和随货同行单不符合国家有关规定要求，或者发票、随货同行单和购进药品之间内容不相符的，不得验收入库。药品购销中发生的发票及相关票据，应当按照有关规定保存。

 

在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的地区，集中采购机构编制采购文件时，要将执行“两票制”作为必备条件。对于招标采购的药品，要验明药品生产企业的资质，由药品生产企业直接投标。参与药品集中采购的药品企业要在标书中作出执行“两票制”的承诺，否则投标无效；实行其他采购方式采购药品，也必须在采购合同中明确“两票制”的有关要求。

 

公立医疗机构在药品验收入库时，必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用，不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具加盖印章的由生产企业提供的进货发票复印件，两张发票的药品流通企业名称、药品批号等相关内容互相印证，且作为公立医疗机构支付药品货款凭证，纳入财务档案管理。每个药品品种的进货发票复印件至少提供一次。鼓励有条件的地区使用电子发票，通过信息化手段验证“两票制”。

 

五、创造条件支持“两票制”的落实

 

各地、各有关部门要积极为“两票制”落地创造有利条件。要打破利益藩篱，破除地方保护，加快清理和废止在企业开办登记、药品采购、跨区域经营、配送商选择、连锁经营等方面存在的阻碍药品流通行业健康发展的不合理政策和规定。地方政府要支持网络体系全、质量信誉好、配送能力强的大型药品流通企业到当地开展药品配送工作。支持建设全国性、区域性的药品物流园区和配送中心，推进药品流通企业仓储资源和运输资源有效整合，多仓协同配送，允许药品流通企业异地建仓，在省域内跨地区使用本企业符合条件的药品仓库。按照远近结合、城乡联动的原则，鼓励支持区域药品配送城乡一体化，打通乡村药品配送“最后一公里”。为特别偏远、交通不便的乡（镇）、村医疗卫生机构配送药品，允许药品流通企业在“两票制”基础上再开一次药品购销发票，以保障基层药品的有效供应。

 

六、切实加强“两票制”落实情况的监督检查

 

各省（区、市）药品集中采购机构要加强药品集中采购工作监督管理，对不按规定执行“两票制”要求的药品生产企业、流通企业，取消投标、中标和配送资格，并列入药品采购不良记录。

 

卫生计生、中医药行政部门要加强对公立医疗机构执行“两票制”的监督检查，对索票（证）不严、“两票制”落实不到位、拖欠货款、有令不行的医疗机构要通报批评，直到追究相关人员责任。

 

食品药品监督管理部门对药品生产、流通企业进行监督检查时，除检查企业落实《药品流通监督管理办法》和《药品经营质量管理规范》等有关规定外，还应当将企业实施“两票制”情况纳入检查范围。对企业违反“两票制”要求的情况，食品药品监管部门应当及时通报所在省份药品集中采购机构。涉嫌犯罪的，依法移送公安机关。税务部门要加强对药品生产、流通企业和医疗机构的发票管理，依法加大对偷逃税行为的稽查力度。

 

各相关部门要充分利用信息化手段，加强“两票制”执行情况的监督检查，建立健全跨部门、跨区域监管联动响应和协作机制，推动药品集中采购平台（公共资源交易平台）、药品追溯体系和诚信体系建设平台等互联互通、数据共享，实现违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。推进和加强信息公开、公示，广泛接受社会监督。国家相关部门将适时组织开展“两票制”落实情况的专项监督检查。

 

七、加强政策宣传

 

各地要加强政策解读、宣传和引导，采取通俗易懂、生动形象的方式，广泛宣传推行“两票制”的目的、做法和意义，积极回应社会关切，为推行“两票制”营造良好舆论氛围。